29 мая состоялся визит в Минск руководителя МИД России Сергея Лаврова. Необходимо отметить, что, помимо комплекса проблем внешнеполитического характера, взаимодействие по которым необходимо отрабатывать в рамках белорусско-российского союза, существуют важные внутренние белорусско-российские вопросы, отложенные «на потом» ещё много лет назад, а сейчас, словно гири на ногах, обременяющие союзную интеграцию.

Речь идёт о формировании единой миграционной политики Союзного государства (СГ), и нужно сказать, что обсуждаемая проблема действительно имеет очень серьёзное значение для будущего двухсторонних отношений. Ведь несмотря на тот факт, что за годы интеграции у Беларуси и России сложился определённый багаж позитивных достижений, одним из наиболее эффективных результатов существования СГ является право на свободное перемещение граждан.

Отсутствие пограничного и таможенного контроля на белорусско-российской границе — это реальный практический результат, который можно «пощупать», и за 20 прошедших лет этим правом воспользовались десятки миллионов людей, что стало наглядной агитацией в пользу союза.

Такое решение позволило Беларуси и России сэкономить значительные денежные средства на оборудовании государственной границы, а также позитивно сказывалось на развитии двухсторонних экономических отношений, рынка туристических услуг и пр. Кроме того, и это стоит подчеркнуть особо, подобный прецедент является единственным в отношениях между бывшими советскими республиками, за исключением стран Балтии, входящих в Европейский союз.

В чём камень преткновения?

Вместе с тем с момента подписания ряда двухсторонних соглашений (Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве, Договор о создании Союзного государства, Соглашение об обеспечении равных прав на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства), гарантировавших право на свободу передвижения внутри СГ гражданам России и Беларуси, прошло немало времени, а в некоторых случаях и более 20 лет. Понятно, что за этот период международная обстановка вокруг СГ претерпела серьёзные изменения, что заставляет вновь обратиться к теме союзной пограничной политики и формирования единого миграционного пространства, т. н. «Шенгена на двоих».

Коллизия нынешней ситуации состоит в том, что вышеуказанными договорами не был урегулирован режим перемещения граждан третьих стран и лиц без гражданства (ЛБГ) через белорусско-российскую границу. Так, статья 4 Договора о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Беларусь гласит, что стороны «согласуют режим въезда, выезда и пребывания граждан третьих стран на территориях Договаривающихся Сторон». Таким образом, в далеком 1995 году этот вопрос был отложен на длительную перспективу, но так и не решён до настоящего момента.

За этот период времени транзитом через территорию Беларуси в Россию и в обратном направлении из России в Беларусь проследовали миллионы иностранцев. При этом, согласно нормам законодательства, въезд граждан зарубежных государств на территорию как России, так и Беларуси должен осуществляться через пограничные пункты пропуска с прохождением соответствующего контроля и досмотровых процедур. Получилось так, что ежегодно нарушителями не по своей воле становилась масса иностранных граждан, однако и в Москве, и в Минске предпочитали закрывать на это глаза.

Ситуация изменилась после 2014 года, то есть с началом украинских событий и последующего вмешательства РФ в сирийский конфликт на стороне законного правительства. Непредсказуемое поведение руководства Украины, создание на территории этой страны полулегальных националистических формирований, укомплектованных лицами экстремистских убеждений, прямая угроза, исходящая от «Исламского государства» и других международных террористических организаций (МТО), вынудили ФСБ РФ и руководство России под другим углом взглянуть на вопрос пересечения иностранными гражданами белорусско-российской границы.

Кроме того, 9 января 2018 года президент Беларуси Александр Лукашенко подписал указ № 8 «Об установлении безвизового порядка въезда и выезда иностранных граждан», которым вводился пятидневный безвизовый режим для граждан из 80 стран.


Понятно, что таким образом Минск планировал повысить доходность национальной туристической отрасли и действовал в рамках общей стратегии открытости, направленной на изменение имиджа страны в мире, однако данное решение было достаточно неоднозначно воспринято в России, где отдельные жёлтые ресурсы и ориентированные на скандал ток-шоу мигом стали разворачивать сюжеты о толпах эмигрантов в хиджабах, зачем-то направляющихся в Беларусь.

При этом и для Беларуси открытая граница с Россией наряду с определёнными выгодами всегда несла некоторые издержки, особенно в области безопасности. Причём если для России эти риски имеют в большей степени потенциальный характер, то Беларусь, будучи транзитным государством, на протяжении всего периода своего существования сталкивается с рядом вызовов и угроз.

Нужно сказать, что создание Союзного государства с правом свободного перемещения граждан достаточно быстро было адаптировано международными преступными группами к целям незаконной деятельности: организации каналов нелегальной миграции, наркотрафика, перемещения оружия и боеприпасов.

Ежегодно в Беларуси выявляются десятки транзитных каналов нелегальной миграции, счёт задержанных за нарушение законодательства о границе и правовом положении иностранных граждан и ЛБГ часто превышает отметку в десять тысяч человек. В последние годы особенно активно проявляют себя граждане Вьетнама, которые попадают в республику с территории РФ и стремятся попасть в Европейский союз через границу Беларуси с Польшей, Литвой или Латвией. В своих отчётных документах Государственный пограничный комитет (ГПК) Республики Беларусь неоднократно отмечал, что «международные преступные группы пытаются наладить устойчивый трансграничный криминальный бизнес на контрабанде людей, приносящий миллионные дивиденды».


По имеющейся у белорусских пограничников информации, «стоимость незаконной переправы в страны Западной Европы одного мигранта составляет 10 тыс. долларов США». Риски криминогенного характера, исходящие от самого факта «доступности» белорусско-российской государственной границы, постоянно пытается использовать в своей пропаганде националистическая оппозиция, призывающая «закрыть границу с Россией на замок». Однако всегда было очевидно, что плюсы для законопослушных граждан, деловых кругов и пр. в разы превышают риски в области безопасности, поэтому предложения такого рода никогда серьёзно не воспринимались.

Кроме того, в рамках взаимодействия пограничных ведомств Беларуси и России создана общая база данных лиц, в отношении которых по разным причинам принято решение об ограничении права въезда на территорию Союзного государства. В настоящее время в этой базе числится более 1,7 миллиона иностранных граждан и ЛБГ, порядка 300 тысяч из которых составляют граждане Украины. Более 1,5 миллиона иностранцев внесены в «запретные списки» по инициативе профильных органов РФ, остальные — по решению белорусской стороны. Что касается того самого безвизового режима, то иностранные граждане могут воспользоваться этим правом только через пункт пропуска Национальный аэропорт «Минск 2», что практически исключает возможность бесконтрольного въезда в Беларусь и дальнейшего транзита в Россию нежелательных элементов.

Таким образом, белорусское руководство считало возможным сохранить прежнюю практику до выработки общих подходов к пересечению государственной границы иностранцами и ЛБГ, в то время как в РФ возобладала точка зрения о целесообразности введения мер контроля на границе без нарушения права на свободное перемещение граждан России и Беларуси.

Меры пограничной политики в свете изменившейся обстановки

С приближением чемпионата мира по футболу 2018 года эта позиция стала в Кремле фактически доминирующей, исходя из чего 7 февраля 2017 года вступил в силу приказ директора ФСБ РФ о введении пограничной зоны с Беларусью. Отдельные горе-аналитики стали рассуждать о том, что это реакция России на решение белорусского руководства о предоставлении безвизового въезда гражданам 80 государств, о чём Минск якобы не предупредил Москву, однако дата подписания приказа, 29 декабря 2016 года (а белорусский безвизовый режим был введён с 9 января 2017 года), указывает на неадекватность таких предположений. Очевидно, что решение о введении пограничной зоны принималось либо с учётом планов Минска, о которых российским коллегам сообщили заблаговременно (что выглядит наиболее вероятным), либо по умолчанию, исходя из соображений безопасности и в целях контроля режима пересечения границы иностранными гражданами.

Здесь необходимо отметить, что введение пограничной зоны и введение пограничного контроля — это абсолютно разные категории. В целях прояснения истины нужно пояснить, что, согласно общепринятым нормам, «пограничная зона» — это не оборудованная граница с пунктами пропуска, а участок местности, примыкающий к государственной границе в среднем на глубину до 30 километров, в пределах которого вводится особый режим въезда, пребывания, передвижения физических лиц и транспортных средств — так называемый пограничный режим. Территория пограничной зоны отмечается специальными знаками, а контроль осуществляется органами пограничной службы и внутренних дел.

Таким образом, речь не идёт о восстановлении Россией границы с Беларусью, суть вопроса в том, что РФ усиливает контроль за перемещением граждан, автотранспорта, грузов на своей территории, прилегающей к белорусско-российской границе.

При этом на территории, прилегающей к белорусско-российской границе, аналогичный режим был введён ещё три года назад указом президента Республики Беларусь № 433 от 4 сентября 2014 года. То есть и с белорусской, и с российской стороны на территории в пределах до 30 километров от государственной границы введён особый режим пребывания с конкретными санкциями за его нарушение, что подтверждается сводками белорусского Погранкомитета. Разница между белорусскими и российскими практиками заключается в том, что пограничники ФСБ РФ осуществляют проверку паспортного режима на автомобильных магистралях, выявляют иностранных граждан и отправляют их на пункты пропуска.

Основными пострадавшими от этих нововведений стали, естественно, граждане Украины, привыкшие свободно передвигаться в Россию через территорию Беларуси. Вполне обыденной стала история, когда украинцев, следующих автомобильным транспортом транзитом через Беларусь, отправляют для прохождения контроля в единственный на белорусско-российской границе пункт пропуска «Новые Юрковичи» в Гомельской области либо предлагают вернуться обратно на Украину.

При этом, по заверениям ФСБ РФ, для граждан Беларуси и России никаких неудобств не должно было возникнуть, однако, естественно, некоторые сложности всё же появились. Практика показывает, что в связи с появлением паспортного контроля на границе, переводом авиарейсов из России в Беларусь в международные терминалы аэропортов времени на прохождение всех необходимых процедур затрачивается больше. Поэтому, несмотря на сохранение права на свободное перемещение, привыкшие к определённому комфорту жители двух стран начинают открыто высказывать своё недовольство и жаловаться в соответствующие инстанции. Кроме того, сложившаяся ситуация негативно сказывается на потенциале Беларуси как транзитного государства, а также используется противниками белорусско-российского союза для раздувания противоречий между Минском и Москвой.

В этой связи проблемный вопрос введения единой визы и миграционной карты требует скорейшего урегулирования. Создана соответствующая двухсторонняя рабочая группа, в которую вошли представители министерств и ведомств двух государств. Переговоры по ряду объективных причин идут достаточно непросто, сроки заключения основного соглашения постоянно переносятся. Основными темами являются потеря консульских сборов белорусской стороной, а также унификация существующих визовых режимов России и Беларуси с различными странами.

Планы подписать договорённости о «единой визе» в мае — апреле 2018 года, которые озвучивались представителями сторон, уже следует признать нереализованными.


На время ЧМ по футболу на белорусско-российской границе со стороны РФ появятся мобильные пункты пропуска.

Позитивным достижением стоит назвать тот факт, что на время чемпионата подписано т. н. «спортивное соглашение», предусматривающее безвизовый въезд иностранных болельщиков в Россию со стороны Беларуси по т. н. «фан-картам». Ожидается, что на ЧМ по футболу в Россию приедут порядка трёх миллионов иностранных болельщиков, немалая часть из которых транзитом последует через Республику Беларусь, поэтому «спортивное соглашение» является своего рода тестовым вариантом для будущих договорённостей о взаимном признании виз.

Выводы

Представляется, что в случае с выработкой правил и принципов единой миграционной политики стоит повысить роль общественности, СМИ, экспертных центров, субъектов туристической отрасли и лидеров мнений. Стоит повторить, что право на свободное перемещение граждан — это главное достижение Союзного государства, по сути, это фундамент белорусско-российской интеграции, поэтому, придерживаясь позиции президента Беларуси о том, что «надо договариваться», гражданскому сектору Беларуси и России необходимо активно включаться в данную работу, вносить предложения и демонстрировать заинтересованность в оперативном урегулировании ситуации. Промедления, а также шагов в направлении дезинтеграции произойти не должно, отдавать вопросы такого рода исключительно в компетенцию чиновников несколько недальновидно.