11 апреля в ходе совещания с экономическим блоком правительства глава Беларуси Александр Лукашенко сравнил активизировавшуюся борьбу с контрабандой подсанкционной европейской продукции через территорию Беларуси и регулярные запреты продукции белорусских предприятий со стороны Россельхознадзора с санкциями.

«Когда получил перечень вопросов, меня что удивляет: последнее время (может, СМИ врут, может, специалисты докладывают мне кривую информацию) я каждый день слышу и читаю информацию, что наш основной торговый партнёр (они любят называть себя партнёры) всё больше и больше вводит санкций против Беларуси. Сами находятся под санкциями и осуждают это, и я тут их абсолютно поддерживаю. Но в то же время подобным оружием воюют против ближайших своих союзников. То одно предприятие закрыли, то другое. Потом то ли морковь, то ли салат, то ли уже огурцы не понравились. То ли у них подозрение есть, что мы что-то поставляем не оттуда. И каждый день происходит закрытие наших предприятий. Нам закрывают рынок», — отметил Александр Лукашенко.

Негодование Александра Григорьевича понятно: запреты Россельхознадзора являются регулярными, под них попадают многие белорусские предприятия, что наносит ущерб не только самим предприятиям, но и республике в целом, а также белорусским продуктам как бренду, который ассоциируется с высоким качеством. 

Не добавляют спокойствия и другие нерешённые экономические вопросы, а также общее настроение сторон при переговорах об интеграции: понятно, что и Москва, и Минск желают максимально защитить свои интересы при её углублении.

Поэтому важно понять, реально ли Россия закрывает свой рынок для белорусской продукции, обоснованы ли претензии Россельхознадзора и есть ли способ деполитизировать российско-белорусские молочные отношения. Вопросы же с морковью, салатами и огурцами оставим для другого предметного обсуждения.

Индикативные законы

Начать стоит, пожалуй, с индикативных балансов на поставки различных товаров из Беларуси в Россию и наоборот.

Данные балансы ежегодно принимает союзный Совмин после согласования их национальными правительствами. Задача индикативных балансов — дать правительствам примерное понимание того, какая продукция и в каких объёмах будет поставлена на национальный рынок, чтобы иметь возможность прогнозировать и планировать производство либо находить иных поставщиков для покрытия товарного дефицита.

По молоку и молочным продуктам, мясу и мясопродуктам, а также сахару индикативные балансы носят рекомендательный характер: поставки могут быть как меньше, так и больше того, что предусмотрено в балансе. То есть индикативный баланс отличается от квот, которые применяются Евросоюзом для стран, подписавших евроассоциацию, например, Украина по ряду товарных категорий исчерпывает квоты в первые недели января, после чего теряет возможность поставлять продукцию на европейский рынок. Белорусским производителям это, к счастью, не грозит.

По поставкам нефти индикативный баланс носит не рекомендательный, а обязательный характер, что обусловлено спецификой добычи данного энергоносителя и мировой практикой контрактных обязательств на поставки нефти, а также ограниченной мощностью нефтеперерабатывающих заводов. Проще говоря, переработать больше 24 млн тонн нефти на двоих Мозырский и Новополоцкий НПЗ не могут — их мощность ограничена. Индикативные балансы РФ подписывает не только с Белоруссией, но и с Кыргызстаном.

К сожалению, в систематизированном виде данные по индикативным балансам отсутствуют, и их пришлось собирать на основании материалов СМИ по всем просторам интернета. На сайте Посткома СГ есть индикативные балансы лишь на текущий 2019 год.

Поэтому в приведённых ниже диаграммах могут быть неточности и разночтения, однако они иллюстрируют тенденции во взаимоотношениях союзников.

Как видно, никакого драматического изменения индикативных балансов по мясу и молоку нет, однако по сравнению с 2014 годом они существенно выросли. Такая же история и с балансами по сахару: они примерно с 2015 года выросли с 200 до 250 тыс. тонн.

Всё в порядке и с поставками нефти: до 2024 года РФ будет поставлять Беларуси по 24 млн тонн нефти ежегодно. Из них перерабатываются 18 млн тонн, потребляются самой РБ около 6–7 млн тонн, а остаток — 6 млн тонн — экспортируется в рамках схемы так называемой «перетаможки» с зачислением экспортных пошлин в белорусский бюджет.

Поставки нефти из РФ в РБ регулируются с помощью принятия протоколов о внесении изменений в соглашение между правительством Российской Федерации и правительством Республики Беларусь о мерах по урегулированию торгово-экономического сотрудничества в области экспорта нефти и нефтепродуктов от 12 января 2007 года.

Есть ещё индикативный баланс на поставки из РФ в РБ нефтепродуктов, и он с 2019 года стал обязательным к исполнению.

Справка: балансы на поставку нефти

С ноября 2018 года РФ не поставляет в РБ светлые нефтепродукты, сжиженный углеводородный газ и мазут. Соответствующее решение было принято в ходе согласования индикативного баланса с целью исключения «серых» схем с растворителями. РБ утратила возможность реэкспортировать получаемые из России нефтепродукты.

Фактически поставка светлых нефтепродуктов из РФ в РБ была одной из разновидностей субсидирования белорусской экономики. Глава департамента налоговой и таможенной политики Минфина РФ Алексей Сазонов оценивал выпадающие доходы российского бюджета в 4–10 млн долларов при цене нефти в 60 долларов за баррель и объёмах поставки нефтепродуктов в пределах 100–300 тыс. тонн (ранее объёмы поставок доходили до 2 млн тонн). Эти 100–300 тыс. тонн — нефтепродукты, которые не производятся в РБ (например, лаки).

Стоит акцентировать внимание на том, что индикативные балансы по мясу и мясопродуктам, молоку и молочным продуктам, а также сахару являются скорее ориентировочными для белорусских предприятий и желаемыми для России, чем строго обязательными к исполнению. По нефти и нефтепродуктам ситуация иная: объёмы поставок ограничены, а сами балансы обязательны к исполнению.

Существуют индикативные балансы на поставку молочной продукции из России в Беларусь, и они тоже носят рекомендательный характер. Так, в 2017 году поставки молочной продукции из РФ в РБ оказались вдвое ниже плана, а вот по мясу и яйцам планы были перевыполнены (на 114 % и 209 % соответственно).

Отказаться от индикативных балансов Минск хотел ещё в 2014 году, однако за неимением общего товарного рынка они остаются инструментом планирования и прогнозирования. Но в течение двух-трёх лет РФ и РБ намерены отказаться от индикативных балансов как инструмента регулирования торговли.

История запретов и ограничений

Теперь стоит вернуться к балансам по молоку и молочным продуктам, мясу и мясопродуктам и сахару — это как раз те товарные категории, в которых возможно целенаправленное выдавливание белорусских предприятий с российского рынка в угоду российским агрохолдингам.

Такая гипотеза очень популярна в Беларуси и часто публично озвучивается белорусскими чиновниками разного уровня и политиками. Особо популярной она была до мая 2018 года, когда сменился глава Минсельхоза России. Предшественника Дмитрия Патрушева — Александра Ткачёва — обвиняли в предубеждённом отношении к продукции белорусского АПК. Под эти же обвинения попадал и глава Россельхознадзора Сергей Данкверт. И у Ткачёва, и у Данкверта действительно был бизнес, связанный с сельским хозяйством: у Ткачёва целый агрохолдинг имени его отца, а у Данкверта племенное хозяйство.

Однако Ткачёв лишился своего поста, а проблемы остались и при министре Патрушеве. Конечно, можно продолжить данное размышление и объявить виновником Сергея Данкверта и его ведомство, однако главный изъян подобной логики состоит в том, что проблемы у белорусской молочки на российском рынке были всегда.

И для этого не нужно уходить в 1990-е годы. Десять лет назад — в июне 2009 года, когда главой Роспотребнадзора был Геннадий Онищенко, СМИ писали о «новом витке молочной войны», и публикации 10-летней давности неотличимы от текущей хроники молочного противостояния.

В качестве причин «молочной войны» 2009 года назывались геополитические ожидания (тогда РФ признала Южную Осетию и Абхазию), фактор экономики (лоббирование интересов агрохолдингов) и даже банальное рейдерство. Онищенко тогда обвиняли примерно в том же, в чём сейчас винят Данкверта: в предубеждённости.

Проще говоря, за 10 лет в российско-белорусских молочных отношениях не изменилось ровным счётом ничего — стороны используют примерно ту же лексику.

Поэтому причина последних молочных разногласий отнюдь не в кадрах. Следовательно, в качестве ограничительных мер остаются две причины: политическая и экономическая.

Политическая причина — возможное желание «дожать» или «наказать» союзника. Однако в таком случае под удар попала бы вся белорусская молочка сразу и на весьма солидный срок, это были бы реальные санкции, которые привели к убыткам для Беларуси, крайне негативным последствиям для двусторонних отношений (сила действия, как известно, равна силе противодействия, и политика не является исключением), а также больно ударила бы по российскому рынку.

Дело в том, что российские агрохолдинги за последние 5 лет не преуспели в наращивании производства молока. Хоть Россия и производит молока в 4 раза больше Беларуси (и это при почти 14-кратной разнице в численности населения), но свои потребности в молоке самостоятельно не обеспечивает — импорт молока колеблется в пределах 5–7 млн тонн, тогда как производство молока с 2014 по 2018 год выросло на 645 тыс. тонн и даже не достигло показателей 2010 года.

Как видно из диаграммы, назвать рост производства в молока в России устойчивым сложно. А вот тенденция к снижению объёмов импорта явно прослеживается.

Но в ближайшие годы объёмы производства молока и молочных продуктов в России должны существенно вырасти, по крайней мере, агрохолдинги реализуют крупные проекты по строительству молочных ферм и молокозаводов.

По данным аналитического центра «Инвестиционные проекты», в 2018 году в России реализовывались 88 инвестиционных проектов в отрасли животноводства. По количеству лидирует Центральный федеральный округ (28), на втором месте Приволжский федеральный округ (17), а на третьем — Северо-Западный федеральный округ (11). Наименьшая активность — в Уральском федеральном округе (4).

Таким образом, большая часть проектов реализуется в европейской части России (что неудивительно, ведь на её территории проживает около 80 % населения страны) и непосредственно ударит по интересам белорусских молочников — они поставляют свою продукцию в Центральный и Северо-Западные федеральные округа. Следовательно, белорусским молочникам предстоит осваивать рынки Урала и Сибири (на остальной территории конкуренция будет ужесточаться) и увеличивать долю готовой продукции в экспорте.

Тем не менее закрыть дефицит молока в объёме 5–7 млн тонн Россия в ближайшие 5 лет точно не сможет.

И стоит учесть, что крупные проекты в АПК ещё столкнутся с проблемой окупаемости — сроки окупаемости будут возрастать по мере строительства новых ферм и молокозаводов из-за насыщения рынка и ужесточения конкуренции. Пока же в России молоко лишь дорожает.

*По данным Росстата.

Кроме того, остаётся возможность и для роста производства молока и молокопродуктов — россияне потребляют их в куда меньших количествах, чем в 1980-х — начале 90-х.

*По данным Росстата. Чтобы обеспечить потребление молока по рекомендуемым Минздравом России рациональным нормам (325 кг на человека), производство товарного молока в России необходимо нарастить более чем в два раза — с 21 млн т до 48 млн т.

Отраслевой портал российских молочников Dairynews констатирует, что в 2018 году импорт молока в Россию достиг минимума за 15 лет. Причины — не успехи российского АПК, а торговые споры с Беларусью и стагнирующие доходы россиян. На РБ по итогам прошлого года приходилось 82 % импортируемого молока и молочной продукции в России. И заменить белорусское молоко в краткосрочной перспективе нечем: по 3 % поставок приходится на Аргентину и Уругвай, по 2 % — на производителей из Новой Зеландии и Казахстана. Остальные соседи или не дружат с лактозой (Китай), или под санкциями (ЕС и Украина).

Тем не менее в октябре 2018 года министр сельского хозяйства и продовольствия РБ Леонид Заяц сообщил, что из-за ограничений Россельхознадзора Минск недопоставил в РФ 1 млн тонн молока за последние полтора года.

Поэтому стратегической и экономической целесообразности в запрете белорусского молока нет, однако, чем больше в РФ построят молочных ферм и заводов, тем жёстче будут становиться требования Россельхознадзора к белорусским молочным предприятиям. И этот фактор уже необходимо учитывать Беларуси, которая остаётся чистым экспортёром молока и молокопродуктов — их производство неуклонно растёт последние 8 лет (данных за 2019 год пока нет).

Источник: Белстат. Потребление молока в РБ находится в пределах 3 млн тонн в год. 57 % молока из РБ уходит на экспорт.

Остаются лишь тактические соображения в рамках конъюнктуры рынка: например, создать сложность для импорта сухого молока, чтобы помочь российским предприятиям распродать складские запасы. Например, российское сухое молоко на 15–20 % дороже белорусского и обеспечивает лишь около половины потребностей российских кондитеров. Россия импортирует 60–70 % сухого молока для переработки, на Белоруссию приходится 75–80 % этих поставок.

К таким ограничениям Россия действительно прибегает: подобные ограничения могут носить кратковременный характер и вводятся в ручном режиме. Так, в 2017 году в РФ упали цены на молоко, что грозило убытками по отрасли на сумму свыше 84 млрд рублей.

И, как резонно отмечал год назад министр по промышленности и АПК Евразийской экономической комиссии ЕАЭС Сергей Сидорский, решать проблему с сухим молоком нужно не за счёт ущемления интересов российских или белорусских поставщиков, а с помощью снижения объёмов импорта из стран вне ЕАЭС.

Однако даже в случае с молоком есть обстоятельства, которые усложняют данную схему, — дефицит молока в 5–7 млн тонн ежегодно, именно на него указывали российские кондитеры в сентябре 2018 года. Такой дефицит делает невозможным длительный запрет на молочную продукцию.

Но даже в том случае, если ограничения вводятся в целях протекционизма, то повод для них особо искать не приходится — Россельхознадзор просто пристально проверяет качество поступающей продукции. Не суть важно, какой строй в стране, кто владеет средствами производства и в рамках какой экономики развивается государство — плановой или рыночной. Для ветеринарии и санитарии это не имеет значения. Какими могут быть передовые белорусские фермы, мы и так знаем. Знаем с недавних пор на примере Могилёвской области, какими могут быть и отстающие молочные хозяйства.

Несмотря на все успехи РБ в модернизации молочного сегмента АПК (а успехи видны на предыдущей диаграмме), провалов тоже хватает.

Справка: белорусские инвестиции в молочные хозяйства

Доля молочной отрасли в ВВП РБ к 2019 году по сравнению с 2000 годом увеличилась с 0,9 до 1,5 %. На 1 января 2019 года средний удой перешагнул рубеж 5000 кг, товарность молока равна 89,1 %, мы приблизились к показателям развитых европейских стран. В ближайшие годы РБ планирует увеличить поголовье дойных коров до 2 млн голов с текущих 1,4 млн и выйти на показатель продуктивности молочного стада в 6800 кг.

Беларусь использует 94,7 % молочной сыворотки на переработку. В 2018 году в РБ было взято 8686 проб молока-сырья и готовой молочной продукции, при этом ни одного случая присутствия ветпрепаратов в составе не зафиксировано. В 2017 году для анализа было взято 6992 пробы — тогда было отмечено два случая несоответствия, в продуктах нашли тетрациклин и метронидазол. В 2016 году в одной из проб тоже был выявлен тетрациклин.

Хватает провалов и в России — она большая, и если поскрести, то в ней найдётся не один десяток (а то и сотни) хозяйств, похожих на ферму в Могилёвской области, куда с проверкой приехал Александр Григорьевич. Однако Россельхознадзор проверяет белорусских производителей. Для них доступ к российскому рынку является преференцией, тогда как для российских агропредприятий — чем-то самим-собой разумеющимся.

Поэтому главная проблема с белорусской молочкой не в кознях Россельхознадзора или желании российских агрохолдингов изжить белорусов с российского рынка, а в качестве, которое снижают отстающие предприятия, чьи итоги работы видит Россельхознадзор, рассматривающий белорусские молокозаводы через линзы микроскопов. Только в 2018 году Россельхознадзор выявил 234 случая остатка запрещённых и вредных веществ в белорусской молочной продукции.

Логично, что признать наличие массовых проблем с качеством продукции официальный Минск не может — это уронит престиж бренда белорусских продуктов, от чего не выиграет, пожалуй, никто. И стоит отдать должное белорусскому АПК: его продукты в целом действительно качественные, в противном случае под них не мимикрировали бы десятки производителей на пространстве бывшего СССР — от Украины и отделившихся от неё народных республик до российских компаний.

Поэтому единственное, что остаётся белорусским компаниям, — исправлять выявленные Россельхознадзором недостатки в производстве, ветеринарии и санитарии, а чиновникам — говорить о несправедливом отношении со стороны России и при возможности вводить в заблуждение Александра Лукашенко, как уже было с молочными предприятиями в конце 2018 года.

Молочная деполитизация

В итоге вопрос с поставками молока и молокопродуктов находится в плену политики уже свыше 10 лет, а коммуникация между РФ и РБ по данному вопросу часто напоминает диалог глухого с немым: стороны из года в год повторяют одни и те же тезисы.

Например, при согласовании индикативных балансов на 2019 год стороны договорились (ещё в октябре 2018 года) о механизме контроля за качеством белорусских молочных предприятий.

«Мы нашли решение, которое устроило обе стороны (во избежание споров по поставкам продуктов. — Ред.). Были сформированы продовольственные балансы… К этим продовольственным балансам белорусские партнёры закрепят конкретные предприятия — те, которые по-настоящему модернизированы, очень современные, у которых самое высокое качество. И они обеспечат доступ ко всем видам контроля с российской стороны», — сказал Бабич.

По мнению дипломата, так белорусские производители будут понимать, что «при выполнении своих обязательств по качественным показателям у них есть гарантированный рынок сбыта, а российские — что есть система контроля, которая позволит отследить от входа сырья до выхода готовой продукции и поставки её на российские полки». «Сама тема необоснованных претензий… уйдёт и перестанет быть политической», — считает Бабич.

Однако политика из темы никуда не делась. По словам начальника главного управления внешнеэкономической деятельности Минсельхозпрода РФ Алексея Богданова, в 2018 году из-за ограничений Россельхознадзора РБ недопоставила в Россию молочной продукции в эквиваленте 617 тыс. тонн молока.

По словам Богданова, причина ограничений — протекционизм. «Введение ограничений, по нашему мнению, носит регуляторный характер с целью обеспечения конкурентоспособности национальных производителей. Эта практика будет продолжена», — отметил Алексей Богданов.

И это пример того, как по управленческой вертикали не прошёл импульс, а тема по-прежнему остаётся крайне политизированной. Такая политизированность, наложившись на проблему контрабанды, уже привела Москву к желанию отменить решение Евразийской экономической комиссии о необходимости автоматически признавать документы белорусского ветеринарного контроля. Планировалось, что соответствующее решение будет вынесено на межправсовет ЕАЭС 30 апреля, однако другие страны — члены ЕАЭС поддержали в споре Минск. И это разумно и правильно, так как подобное решение подорвало бы основы Евразийского союза и могло бы стать прецедентом.

***

Однако проблемы — взаимного недоверия сторон — это не снимает. Москва считает, что белорусская ветеринарная служба злоупотребляет нормой о взаимном признании ветсертификатов и выдаёт их даже тем предприятиям, у которых отсутствуют мощности и оборудование для выпуска молочной продукции.

То есть Москва подозревает Минск в обмане и злоупотреблении доверием, а Минск убеждён, что Москва просто защищает интересы своих молочников. ЕЭК же рассматривает споры Москвы и Минска в рамках буквы договора: останавливает Москву в её стремлении подорвать правовые основы ЕАЭС, указывает на неправомерность запретов на поставки молока в таре объёмом свыше 2,5 литров и говядины на кости.

При этом Москва, независимо от того, удовлетворена она решением ЕЭК или нет, исполняет его — так работает интеграция, последствием которой является в том числе и ограничение суверенитета. Часто вопрос ограничений не доходит до ЕЭК: «сахарная война» в 2017 году не началась из-за позиции ФАС, которая выступила против инициативы Минсельхоза ввести ограничения на импорт белорусского сахара.

Прискорбно, что выйти из этого кризиса доверия стороны самостоятельно не могут уже на протяжении как минимум десятилетия.

Поэтому в качестве варианта хорошо бы рассмотреть возможность привлечения независимых экспертов (например, из Швейцарии) или же прибегнуть к помощи союзников по ЕАЭС, которые смогли бы на длительной основе (от полугода до года) синхронно со специалистами Россельхознадзора проверять белорусские предприятия и в зависимости от итогов проверки поставить точку, а не запятую истории запретов и допусков белорусской молочной продукции на российский рынок. Этот поможет прекратить разговоры об использовании Россельхознадзора в качестве карательного по отношению к белорусскому АПК органа. Параллельно должны быть урегулированы вопросы с методологией проверок и коммуникацией ведомств между собой.

В качестве следующего шага было бы полезно достичь соглашения об отказе использования ограничений в качестве меры протекционизма. И помочь в согласовании белорусских производителей и их российских коллег могла бы формула Сидорского о необходимости ограничения импорта молочной продукции из стран вне ЕАЭС.

Стратегической целью № 1 должно стать создание единого рынка молока и молочной продукции с доверительными отношениями между странами. И в основе этого доверия — чёткое урегулирование объёмов поставок, повышение качества ветеринарии и санитарии (здесь Беларуси важно не давать поводов для введения запретов со стороны Россельхознадзора).

Стратегической целью № 2 должен быть совместный выход на китайский рынок. РБ уже демонстрирует успехи в этом направлении. За 2018 год экспорт белорусской сельхозпродукции и продуктов питания в Поднебесную составил 82,4 миллиона долларов США, что в 4,4 раза больше, чем за аналогичный период 2017-го. При этом экспорт молока и молокопродукции вырос в 9,2 раза и достиг 60,5 миллиона долларов. Выручка от реализации мясной продукции составила 4,7 миллиона долларов.

В противном случае молочная история рискует длиться вечно и завести союзные отношения в лучшем случае в ветеринарно-санитарный тупик.