К государственным программам на постсоветском пространстве принято относиться с солидной долей скептицизма: планы правительств зачастую корректируются, а показатели пересматриваются. Ещё меньше внимания уделяется планам законодательных органов. Уровень удовлетворённости населения их работой редко бывает высоким: зачастую население доверяет армии, церкви или президентам, которые воплощают в себе всю власть целиком.

Так, по оценкам ВЦИОМ, в России показатель одобрения деятельности Госдумы РФ с 2014 по 2018 год снизился с 48,5 % до 35,5 %, Совета Федерации — с 45,6 % до 39,2 %. Не лучше ситуация и в Беларуси. С поправкой на отсутствие в открытом доступе социологических данных Национальному собранию РБ доверяют 37,1 % белорусов, не доверяют — 50,9 %. По крайней мере, об этом свидетельствуют данные исследования «Гражданское общество в Беларуси: доверие и участие населения, особенности взаимодействия с государством». Ничуть не лучше ситуация и на Украине, где, по данным Киевского международного института социологии за ноябрь 2019 года, одобряют деятельность парламента 36 % граждан, а не одобряют — 52 %.

Проще говоря, к деятельности парламента на славянской части постсоветского пространства принято относиться с недоверием, а в среде интеллигенции и политически активной части общества даже с презрением. Именно этим и объясняется живучесть интернет-мема о взбесившемся принтере — излишне, по мнению наблюдателей, активном парламенте. Предыдущий созыв Госдумы в интернете часто называют «взбесившимся (или бешеным) принтером», а о текущем созыве украинской Верховной Рады в самом начале его работы с неуёмной активностью монобольшинства партии Зеленского говорили как о «зелёном принтере», который вскоре «сломался».

Поэтому планы российской Госдумы (а это последний год работы текущего созыва) и белорусского Национального собрания (первый год работы нового созыва) представляют особый интерес, особенно в контексте замерших переговоров об углублении интеграции.

Законодательные приоритеты

В своём тексте «От экономики для бизнеса к экономике для людей» об итогах 2019 года во внутренней политике России мы писали о том, что одним из приоритетов российской власти в 2020 году будет принятие ряда фундаментальных для бизнеса нормативно-правовых актов, в частности законопроекта «О защите и поощрении капиталовложений и развитии инвестиционной деятельности в РФ» (СЗПК). Над текстом данного законопроекта уже около года работают различные ведомства, а федеральные министры спорят о его фундаментальных положениях. Его же принятия в текущем году потребовал президент Владимир Путин.

Данный закон примечателен тем, что должен заменить собой практически все нормативно-правовые акты о привлечении и защите инвестиций, то есть он являет собой не только попытку качественно изменить инвестиционный климат в России, но и систематизировать действующее законодательство. Систематизация права уже стала тенденцией: разрозненные меры поддержки спроса на продукцию машиностроения объединят в единый механизм льготного лизинга, а Минэкономики проводит ревизию договорной базы в рамках СГ и ЕАЭС.

В центре внимания депутатов в текущем году будет не только принятие новых законов, но и систематизация уже существующих, а правительство намерено отменить действие тысяч нормативно-правовых актов времён РСФСР (СССР).

В планах законопроектной деятельности правительства на 2020 год значится принятие 230 законопроектов — в 4,6 раза больше, чем в 2019 году.

По данным статистики законодательного процесса Государственной думы.

По данным планов законопроектной деятельности правительства России, систематизированных Иваном Бегтиным.

Как видно из диаграмм, планы правительства, желания субъектов законодательной инициативы (именно они ответственны за внесённые законопроекты) и возможности Госдумы зачастую не совпадают с реальностью.

Однако 230 запланированных к внесению правительством законопроектов на 2020 год не выглядят столь аномальными, если учесть два аспекта.

Первый — реформа законотворческой деятельности правительства. Ранее законопроекты готовились министерствами, разногласия по ним снимались на уровне вице-премьеров, а затем утверждались на правительственной комиссии по законопроектной деятельности. Ответственными за подготовку итоговых законопроектов были вице-премьеры, именно поэтому они были столь активны в публичном пространстве при обсуждении того же СЗПК.

С 2020 года ответственным за законопроекты станет департамент обеспечения законопроектной деятельности правительства РФ. Ответственными за законопроекты станут уже не столько вице-премьеры, сколько глава департамента, а также вице-премьер, глава Аппарата правительства РФ Константин Чуйченко. Профильные вице-премьеры будут отвечать за исполнение национальных проектов, их разгрузят от работы над законопроектами.

Второй — работа над дорожными картами по углублению интеграции в рамках Союзного государства. 30 согласованных дорожных карт и одна фундаментальная — 31-я — «зависшая» не могли не найти своего отражения в планах правительства просто потому, что в самих дорожных картах (согласованных) начальный срок реализации — весна текущего года. А гармонизировать и унифицировать законодательство без правительства и парламента невозможно.

Собственно, российский парламент к углублению интеграции уже приготовился: его функции в 2020 году несколько сместятся от обсуждения законопроектов к их принятию. Правительство после реформы законотворческой деятельности явно нацелено увеличить свою активность как субъекта законодательной инициативы.

С белорусским Национальным собранием дело обстоит несколько сложнее.

Во-первых, РБ — сверхпрезидентская республика и парламент в ней выступает скорее в роли места для легитимации уже принятых решений, а не для их подготовки и обсуждения. Во-вторых, его состав обновлён, о чем автор СОНАР-2050 Василий Малашенков писал в тексте «Политическая перезагрузка. Кто прошёл в новый состав парламента Беларуси». В новом созыве нижней палаты белорусского парламента 70 % депутатов — новички, а представителей несистемной оппозиции вообще нет. В-третьих, глава Беларуси сам обладает правом не только законодательной инициативы, но и возможностью принимать декреты, то есть правовые акты, обладающие силой закона. Зачастую важнейшие решения принимаются главой государства и оформляются именно декретами.

Да и приоритеты парламента, заданные главой РБ в декабре во время обращения к депутатам 6-го и 7-го созывов, подробными назвать сложно.

Задача нового парламента — сохранить преемственность экономического курса, обеспечивая устойчивое развитие суверенного белорусского государства, динамику роста экономики и благосостояния граждан. «Будет очень нелегко. И не потому, что мы неправильно выбрали модель, и не потому, что мы не на том языке "размаўляем", и не потому, что у нас Палата представителей не та или парламент в целом. А потому, что Беларусь стала, "як у народзе кажуць, косткай у горле" кому-то. Уж очень кому-то неймётся, потому что, видите ли, без ресурсов, без каких-то больших материальных запасов они (белорусы. — Авт.) как-то живут», — отметил Александр Лукашенко.

Законопроектные планы нового созыва парламента и текущего правительства детальностью не отличаются — их вполне можно назвать обыденными. План работы Совмина РБ на первую половину 2020 года включает в себя 18 пунктов, а План подготовки законопроектов на 2020 год, утверждённый указом президента РБ, не содержит ничего в части гармонизации и/или унификации законодательства с Россией в рамках Союзного государства.

Семь раз отмерь, один раз отрежь

Ещё одно важнейшее направление правовой деятельности в России — запуск «регуляторной гильотины», или реформа контрольно-надзорной деятельности (КНД). В первой половине 2019 года власти определяли принципы работы «гильотины», а в самом его конце нож её лезвия начал резать нормативно-правовые акты. Куратор реформы — глава Аппарата правительства Константин Чуйченко. В планах у 41 рабочей группы провести ревизию двух миллионов отраслевых норм и правил, отменить свыше 20 тыс. нормативно-правовых актов — их перечень умещается на 1992 страницах.

К 1 февраля 2020 года планируется признать недействительными 2,4 тыс. нормативно-правовых актов времен РСФР/СССР — это третий этап работы «гильотины». Первые два этапа — отмена 1,2 и 3,7 тыс. актов — Минюст подготовил в ноябре и декабре. Оставшиеся акты, устанавливающие требования, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля с отлагательным сроком, отменят к 1 января 2021 года.

С реформой КНД, в принципе, всё понятно: система контроля и надзора давно требует не корректировки и упорядочивания. С советскими актами картина тоже ясна.

Во-первых, с распада СССР прошло почти 30 лет — срок более чем достаточный для корректировки действующего законодательства, особенно с учётом изменения политэкономической модели страны. Например, только в Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) за 17 последних лет внесено свыше 4,8 тыс. изменений, а к ведению бизнеса действуют более двух миллионов обязательных требований.

Во-вторых, отменять планируют пусть и действующие, но не применяющиеся на практике нормы. Правоустанавливающие акты, документы, регулирующие вопросы исторического и культурного значения, а также содержащие действующие социальные нормы, отменять не будут — их Минюст в перечень на «гильотинирование» не включает. Не подпадают под «гильотину» Центробанк и силовые ведомства, за исключением МВД.

С самим текстом проекта третьего этапа о «гильотинировании» актов и его приложениями можно ознакомиться на сайте Федерального портала проектов нормативных правовых актов.

Следующий логичный шаг после «гильотинирования» и реформы КНД — кодификация действующего законодательства. Так, принятие нового Кодекса об административных правонарушениях синхронизировано с реформой КНД. Поэтому работать органы власти — как федеральные, так и региональные — в текущем году будут в авральном режиме, пытаясь как не отрезать лишнего, так и догнать график (принятие фундаментального закона о КНД уже сдвинулось «вправо»).

И в этом деле важно не повторить печальный опыт Украины, где в 2015 году правительство после ратификации соглашения о евроассоциации предложило украинскому бизнесу перейти на европейское техническое регулирование, с 2017 года вообще отменило обязательное использование государственных стандартов, с 1 января 2019 года «гильотинировали» 90 % (свыше 12 тыс. актов) советских ГОСТов, а к 1 января 2022 года отменят оставшиеся 10 % стандартов. На волне регуляторной эйфории украинский парламент чуть не отменил вообще все советские нормативно-правовые акты (кроме правоустанавливающих), однако «слуги народа» вовремя спохватились, вспомнив о существовании ряда действующих кодексов советских времён (например, КУоАП, Кодекс законов о труде и Жилищный кодекс).

Пример с отменой технического регулирования на Украине является не совсем корректным, но вполне иллюстративным: при использовании «регуляторной гильотины» важно не только не отрезать лишнего, но и не сохранить ненужное — излишнее правовое регулирование является не менее вредным, чем недостаточное. Ещё фундаментальная проблема — нежелание органов власти «резать» старые нормативно-правовые акты, которые дают им власть и полномочия, зачастую излишние. То есть реформа КНД может оказаться саботированной самими же чиновниками.

***

Впрочем, есть и концептуальные проблемы, которые становятся понятными при взгляде на российские правовые реформы с позиции союзной логики.

Во-первых, сдвиг «вправо» момента начала процесса гармонизации и унификации законодательства России и Беларуси. Очевидно, что ещё пару месяцев промедления и в дорожных картах придётся прописывать новые сроки.

Во-вторых, проблемы целеполагания депутатов и членов правительства. Если с российскими чиновниками для стороннего наблюдателя всё понятно — план по подаче в ГД в 4,6 раза больше законопроектов, чем годом ранее, и реформу системы законотворческой деятельности правительства сложно не заметить, то с белорусскими чиновниками всё куда сложнее — они явно заняли выжидательную позицию и без сигнала с самого верха вертикали власти работать не будут.

В-третьих, и без «регуляторной гильотины» с принятием текущих нормативно-правовых актов возможность депутатов одобрить все нужные законопроекты вызывает сомнения. С началом реальной интеграции в рамках СГ принять всё нужное и важное будет ещё сложнее. В министерствах, ведомствах и комитетах парламентов будет царить форменный аврал (особенно когда речь зайдёт о гармонизации или унификации и без того очень сложного налогового законодательства). А аврал никогда не шёл на пользу законодателям — право и спешка несовместимы.

В-четвёртых, масштабы грядущих правовых изменений в России и без интеграции с РБ потребуют серьёзных усилий как от юристов, так и от представителей экспертного сообщества и просто сотрудников СМИ.

Соответственно, изменения в законодательство и новые законы, особенно гармонизируемые и унифицируемые, должны быть предметом особенного внимания со стороны экспертов и представителей медийного сообщества.